►►►　案情介绍

涉案地块土地（用途为工业用地）的原土地使用权人为本案第三人某居委会。2009年9月，第三人某居委会公开挂牌出让案涉地块的土地使用权，原告（上诉人）某公司以73万元竞得该地块集体土地使用权后，第三人某居委会与原告（上诉人）某公司签订了《集体建设用地使用权出让合同》。2009年11月13日，国土部门经原告（上诉人）申请，向原告（上诉人）某公司颁发《集体土地使用证》,载明涉案土地的使用权人为原告（上诉人）某公司。

2015年6月，中共纪律检查委员会在工作过程中，发现第三人某居委会原负责人在办理该居委辖区内的2宗集体土地使用权转让过程中存在违法违规问题，2016年3月，第三人某居委会以其原法定代表人原告（上诉人）某公司事先串通，损害了其集体利益和社会公共利益为由，向区人民法院提起确认合同无效的民事诉讼，请求确认其与原告（上诉人）某公司签订的《集体建设用地使用权出让合同》无效。案在审理期间，原告（上诉人）公司提出反诉，请求责令第三人某居委会立即向其移交涉案土地使用权并支付违约金180300元，区人民法院合并审理后，于2016年12月28日作出《民事判决书》,第三人某居委会不服提出上诉，市中级人民法院于2017年5月15日作出《民事裁定书》,裁定撤销原判，将案件发回重审。区人民法院经重审后，于2018年8月14日作出《民事判决书》,判决分别驳回第三人某居委会的诉讼请求及原告（上诉人）某公司的反诉请求。第三人某居委会不服提出上诉。2018年12月27日，市中级人民法院作出《民事判决书》, 确认第三人某居委会与原告（上诉人）公司签订的《集体建设用地使用权出让合同》无效。该判决已于2019年1月8日生效。

2019年9月27日，第三人某居委会向区政府提交《行政调处申请书》,申请对第三人某居委会与原告（上诉人）某公司之间土地权属争议进行调处，请求确认第三人某居委会为涉案土地的使用权人；请求责令有关国土资源行政主管部门撤销《集体土地使用证》,依法办理上述土地变更为第三人某居委会名下的登记手续。2020年4月9日，区政府组织双方进行调解，因双方意见不一致，调解未果。2021年6月24日，区政府作出《某区人民政府 土地权属争议案件行政裁决书》(下称《行政裁决书》),裁决是涉案土地使用权人为三遼居委会，并由第三人某居委会依据不动产登记有关规定向不动产登记机构办理申请登记。原告（上诉人）某公司不服，于2021年9月23日向市政府申请行政复议，市政府受理后，经审查认为区政府作出《行政裁决书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，予以支持，决定维持《行政裁决书》。原告（上诉人）某公司不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，诉请：1.撤销被告市政府《行政复议决定书》的复议决定；2.撤销被告区政府《行政裁决书》的行政裁决。

广东涉川律师事务所沈毅律师、郑紫韵律师作为区人民政府的诉讼代理人，参与本案行政复议、行政诉讼程序，均以胜诉结案。

原告（上诉人）在本案中主张其《不动产登记证》未被撤销的情况下，不能直接提出土地权属争议申请，本案法院认定的争议焦点问题为：“行民交叉”案件是否应当采取“先行后民”的审判方式；生效民事判决认定事实和判决结论可否作为行政裁决的依据。

►►►　判决结果

►►►　律师观点

本案代理人认为本案系行政诉讼，涉诉讼标的针对的是土地确权行为本身，亦即在本案中应审查的是确权行为的合法性。至于原告（上诉人）某公司与第三人某居委会之间的民事争议，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>物权编的解释（一）》第一条：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。”即涉及不动产登记民事诉讼的诉讼标的应当是针对不动产物权的归属或原因行为（基础法律关系），审查基础关系或确认权属属于民事诉讼受案范围，原告（第三人）某公司与第三人某居委会之间关于案涉土地使用权变动的基础法律关系已通过区法院一审、市中院二审以及省高院再审对案涉土地予以确认，不属于本案行政诉讼的审理范围，原告（上诉人）某公司企图通过提起行政复议和行政诉讼推翻已生效的民事诉讼，有损民事诉讼的既判力。

►►►　引申思考

不动产登记争议与权属争议的关系以及林权、土地等不动产权属发生争议的，当事人一方可以选择哪些方式解决争议？

该问题最高院在方旭升、方云才资源行政管理：林业行政管理（林业）再审审查与审判监督一案中【案号列（2017）最高法行申8483号】中明确：

“……二、关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题”

《物权法》第十九条¹规定了不动产更正登记和异议登记程序。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记；不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正；不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记；登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效；异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。第二十一条规定了登记错误赔偿责任。当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任；登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第六项规定，当事人认为登记错误的，可以双方或者单方申请更正登记或者异议登记。《不动产登记暂行条例实施细则》

第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料；第八十条则规定，不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿；对于不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。

相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。²《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。可见，不动产权利发生争议时，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。

上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权属证书的登记错误仅仅涉及文字等记载错误且双方对土地、林地所有权或者使用权的实际状况本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至记载或者图表记载形成冲突。因此，对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的内容，仍应全面准确地予以理解和把握。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权属证书登记的，地方人民政府（不动产登记机构）应当依法对不动产权属证书作出相应变更。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，宜在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。也就是说，在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合。

三、关于地方人民政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑的问题。……显然，本案方旭升等5人与西方村第七组、第八组之间均持有相应的林权证，且各方林权证所记载的四至与现场界址明显冲突，此即构成不动产权属争议。在此情形下，当事人一方或者双方可以申请地方人民政府（不动产登记机构）分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复议程序，三是权属争议处理程序。地方人民政府（不动产登记机构）有权根据相应的申请，结合具体情形依法分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。由于上述三种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑行政复议期限限制等原因外，并不存在法定的优先选择程序。但是，行政复议程序显然最为便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准，因而当事人会优先选择；权属争议处理程序则由于其最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而更有利于解决历史争议或者已经超过法定申请行政复议期限的相关争议；而更正登记程序除在解决“记载错误”、“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性所决定，并不宜作为最佳的选择。正式基于上述三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认地方人民政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。”

涉川律师总结

1.不动产登记是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权。设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。也就是说，设立、变更、转让和消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变动及其登记是结果。因此，当事人之间发生不动产买卖、赠与、继承、承包等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖、赠与、继承、承包等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。

2.当事人一方或者双方可以申请地方人民政府（不动产登记机构）分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复议程序，三是权属争议处理程序。地方人民政府（不动产登记机构）有权根据相应的申请，结合具体情形依法分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。   

3.三种程序并不存在法定的优先选择程序：行政复议程序最为便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准，但需考虑行政复议期限限制；权属争议处理程序则由于其最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而更有利于解决历史争议或者已经超过法定申请行政复议期限的相关争议；更正登记程序在解决“记载错误”、“登记错误”等非实质性权利争议更具备优势。

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¹《中华人民共和国民法典》颁布后《物权法》已失效。

现为《中华人民共和国民法典》第二百二十条 权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记，申请人自异议登记之日起十五日内不提起诉讼的，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。

²《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》修改为：

第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。